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Bolpress
Bolivia: El Tribunal pide respetar tratados internacionales aunque sean inconstitucionales
Bolivia  

Los magistrados declaran constitucionales 7 leyes que dan protección especial a los inversionistas y que minan la soberanía del Estado

[Redacción Bolpress]

El Tribunal Constitucional, a través de la sentencia 0031/2006 del 10 de mayo de 2006, declaró Constitucionales las Leyes 1132, 1593, 1594, 1586, 1535, 1897 y 2360 que ratifican Convenios y Tratados Bilaterales de Inversiones (TBI) firmados por Bolivia con Argentina, Reino Unido, Países Bajos, Francia, España y Estados Unidos. El ex diputado Wilson Beimar Magne Hinojosa, en representación de un colectivo de organizaciones sociales, presentó el 8 de diciembre del año pasado al Tribunal un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad de las leyes ratificatorias de dichos convenios argumentando que violan los arts. 135 y 228 de Constitución Política del Estado (CPE).

Las normas impugnadas por Magne fueron la Ley 1593, de 12 de agosto de 1994 ratificatoria de la Adhesión de Bolivia al Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (CIADI); la Ley 1594 de 12 de agosto de 1994, ratificatoria del TBI con Argentina; Ley 1586 de 12 de agosto de 1994, ratificatoria del TBI con el Reino de los Países Bajos; Ley 1535 de 28 de febrero de 1994 ratificatoria del TBI con Francia; Ley 1132 de 19 de enero de 1990 ratificatoria del TBI con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte; Ley 2360 de 7 de mayo de 2002 ratificatoria del TBI con España, y Ley 1897 de 18 de septiembre de 1998 ratificatoria del TBI suscrito con Estados Unidos.

Argumentos de la demanda

El art. 135 de la CPE dispone que todas las empresas establecidas para explotaciones, aprovechamiento o negocios en el país se consideran nacionales y están sometidas a la soberanía, a las leyes y a las autoridades de la República. El art. 116 dispone que el Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional, las Cortes Superiores, tribunales y jueces de instancia y tribunales y juzgados que establece la ley, sin que puedan establecerse tribunales o juzgados de excepción. Estas normas son de aplicación preferente frente a cualquier otra, conforme manda el art. 228 de la CPE.

En su demanda, Magne argumenta además que el CIADI es una instancia no boliviana con jurisdicción para resolver controversias relativas a inversión suscitadas en territorio boliviano entre inversores extranjeros y el Estado, trasgrediendo los preceptos de los arts. 135 y 228 de la CPE, pues adicionalmente permite que Bolivia no sólo sea juzgada ante autoridades no bolivianas, sino en condiciones absolutamente inconvenientes para el país y hasta atentatorias a su soberanía.

El CIADI promueve la conciliación en primera instancia, pero también el juzgamiento del Estado por un panel arbitral o tribunal privado conformado en su mayoría por personas que no deben ser bolivianos (art. 30 y 39 de la Convención). Para colmo, no existe restricción para que una persona sea árbitro en un panel y abogado de parte en otro panel; las sesiones del arbitraje no son públicas, no se aplica necesariamente la legislación boliviana, sus fallos son inapelables, y si se plantea recurso de nulidad del Laudo Arbitral es el mismo CIADI que lo resuelve. Por tanto, deduce el recurso de Magne, el Convenio y la Ley que ratifican al CIADI son inconstitucionales.
Con el argumento de atraer inversiones al país en los últimos años, Bolivia suscribió varios TBIs para proteger la inversión extranjera y resolver las controversias entre los inversores y el Estado en una jurisdicción arbitral no nacional. Si bien el Convenio que crea el CIADI no determina la obligatoriedad de su procedimiento, y un Estado, pese a haberlo suscrito, puede no someterse a su autoridad, con la firma de los TBIs el CIADI sí se convierte en una jurisdicción obligatoria.
Por ello, los Convenios suscritos con Argentina, Reino Unido, Reino de los Países Bajos, Estados Unidos, España y Francia son inconstitucionales porque atentan contra los arts. 135 y 228 de la CPE., toda vez que los TBI someten al Estado a tribunales de excepción, violentando la primacía de la Constitución, advierte el recurso de inconstitucionalidad.
Conviene aclarar que el recurso presentado por Magne no fue dirigido contra los TBI suscritos sino contra el texto normativo que remite la solución de controversias a la jurisdicción de autoridades no bolivianas, y contra la Convención del CIADI. Por ello no se solicitó se declare la inconstitucionalidad de los convenios internacionales sino de las leyes que ratifican esos tratados.

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió el recurso de inconstitucionalidad presentado por Magne y notificó al personero del órgano que generó las normas impugnadas el 1 de febrero de 2006, es decir al Vicepresidente Álvaro Marcelo García Linera, presidente del Congreso Nacional. El 23 de febrero, García Linera respondió que el recurso contra la Ley ratificatoria del CIADI y las otras disposiciones que validan los TBIs generan "una duda razonable" sobre la constitucionalidad de las normas que hacen que el Estado acepte una jurisdicción de autoridades no bolivianas para resolver sus controversias con inversores extranjeros, motivo por el que solicitó al Tribunal que tengan en cuenta los alegatos vertidos al momento de emitir sentencia.
García Linera recordó que el art. 135 de la CPE determina que toda empresa establecida en el país para explotaciones, aprovechamiento o negocios se considera nacional; establece que todas estas empresas están sometidas a las leyes bolivianas, y define que dichas empresas están sometidas a las autoridades bolivianas para todo, sea para lograr su reconocimiento estatal, para importar, exportar, y, en lo que se refiere al recurso interpuesto, fundamentalmente para resolver controversias que pudieran suscitarse en su relación con terceros.

Argumentos del Tribunal

El Tribunal Constitucional declaró constitucionales las leyes impugnadas por Magne básicamente porque el Estado boliviano no puede dejar de cumplir tratados internacionales alegando disposiciones legales internas. En otras palabras, los magistrados concluyeron que el país debe honrar compromisos asumidos en el pasado aunque estos sean perjudiciales.

El recurso de Magne fue planteado con la finalidad de someter al control de constitucionalidad las Leyes ratificatorias de Convenios y Tratados por ser presuntamente contrarios a los artículos 135 y 228 de la CPE. Sin embargo, explica el Tribunal, el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control.

A partir de ahí, el Tribunal deduce que el control de constitucionalidad "no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas; su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas.< Es en ese marco que se resuelve la problemática planteada en el recurso de inconstitucionalidad".
Según el Tribunal, la Constitución ha previsto el control de Tratados y Convenios Internacionales como una forma de "control de constitucionalidad previo", mediante la denominada Consulta. La consulta sobre la constitucionalidad de tratados o convenios internacionales constituye una acción jurisdiccional a través de la cual la autoridad legitimada somete a conocimiento y consideración del Tribunal el texto de los mismos suscrito por el Ejecutivo, así como el proyecto de ley de su aprobación, para que se realice el control previo sobre si sus normas son o no compatibles con las previstas en la Ley Fundamental. La citada acción forma parte del sistema de control previo, por cuanto el juicio de constitucionalidad de las normas del tratado o convenio internacional se efectúa con carácter previo al perfeccionamiento del instrumento internacional, antes de que se sancione la ley que aprueba tal tratado o convenio. En Bolivia el control de constitucionalidad de tratados y convenios internacionales no es automático ni obligatorio, sino que debe ser siempre a instancia de la autoridad legitimada, que, conforme al art. 113 de la ley del TC, es únicamente el Presidente del Congreso Nacional.
"La mencionada Ley no define expresamente la oportunidad en la que debe plantear la consulta sobre la constitucionalidad de tratados o convenios internacionales; sin embargo, de las normas que regulan su procedimiento se concluye que, siendo un control previo que promueve el Legislativo, la consulta deberá ser planteada antes que dicho órgano del Estado sancione la ley de aprobación de dichos instrumentos", indica el TC.

En su fallo, el TC reconoce que el art. 120.9ª de la CPE establece un marco amplio para el control de constitucionalidad sobre los tratados y convenios internacionales, es decir que no impone restricciones sobre el alcance del control y la oportunidad en que pueda solicitarse el mismo; "empero, es imprescindible remarcar que la Ley del TC ha adoptado una configuración procesal que tiene su base en el principio pacta sunt servanda y el art. 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, por cuyo mandato ‘Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado’, de manera que, en esa configuración, el ámbito de acción del Tribunal Constitucional, se reduce al control previo o a priori".

De ahí que el Tribunal deja en claro que una vez que el instrumento internacional (TBI) se encuentre en vigor y plenamente integrado en el ordenamiento jurídico interno resultaría inconveniente la posibilidad de habilitar un control de constitucionalidad a posteriori, pues, de declararse la inconstitucionalidad del instrumento, se estaría dando lugar a vaciar el contenido axiológico y jurídico de la exigencia que se impone a todo Estado a honrar sus compromisos internacionales, y al incumplimiento de las pautas pacta sunt servanda, como norma fundamental de todo el Derecho de los Tratados.
"Dicho de otro modo, los Tratados cuyas normas pretende el hoy recurrente (Magne) sean sometidas a control de constitucionalidad posterior, fueron suscritos, aprobados y ratificados mediante Leyes de la República, y, por consiguiente, no es posible ingresar a su análisis a través del presente recurso. Sin embargo, queda potencialmente subsistente la vía de la denuncia, como salida alternativa, que podrá ejercitarla el órgano que tiene competencia a ese fin", indica el TC en su fallo emitido en mayo.

El fallo del Tribunal

Siguiendo ese razonamiento, el Tribunal opina que la Ley 1593 que aprueba y ratifica la adhesión al CIADI se limita exclusivamente a ratificar la adhesión realizada por el Gobierno de Bolivia al Convenio referido, de manera que dicha adhesión per se no puede ser y no es contraria a la Constitución. Tampoco la referida Ley atenta contra los principios de primacía constitucional y jerarquía normativa consagrados en el art. 228 de la CPE.
De otro lado, las Leyes 1132, 1594, 1586, 1535, 1897 y 2360 constituyen instrumentos legales que han sido emitidos por el Poder Legislativo conforme a la facultad que le otorga el art. 59.12ª de la Ley Fundamental, que le reconoce competencia para "Aprobar los tratados, concordatos y convenios internacionales", por una parte, y por otra, el texto de las Leyes mencionadas, se circunscribe a confirmar -aprobar- la suscripción de tales Convenios Bilaterales celebrados entre Bolivia y diferentes países en materia de protección y fomento a las inversiones. En consecuencia, las citadas Leyes de ratificación no lesionan el mandato del art. 135 de la CPE, ya que se limitan a su objeto:
aprobar tales instrumentos internacionales, sin que se pueda ingresar a dilucidar si los Tratados propiamente dichos son o no contrarios a la Constitución".

De esta forma, el TC concluye que las leyes ratificatorias sometidas a control de constitucionalidad no son contrarias a las normas contenidas en los arts. 135 y 228 de la CPE, y por tanto declara la CONSTITUCIONALIDAD de las Leyes impugnadas.

Firman la sentencia los magistrados Elizabeth Iñiguez de Salinas, Martha Rojas Álvarez, Artemio Arias Romano, Silvia Salame Farjat y Felipe Tredinnick Abasto. Rojas Álvarez aclara su voto diciendo que un tratado o convenio adquiere fuerza jurídica desde el momento en que es ratificado a través de una ley por el órgano legislativo. Esto significa que es la ley el instrumento por el cual un Tratado o convenio tiene eficacia. En ese sentido, si se permitiría la presentación de un recurso directo de inconstitucionalidad contra las leyes que ratifican los tratados o convenios, se estaría abriendo la posibilidad de que la ley que ratifica el tratado sea declarada inconstitucional y, si esto sucedería, se invalidaría el Tratado o Convenio, lo que ciertamente atentaría contra el principio pacta sunt servando y el art. 27 de la Convención de Viena.


Investigaciones Rodolfo Walsh